优化布局，做区域开放最靓拼图

   东西南北中 中华相与共

　　优化布局，做区域开放最靓拼图

　　专家圆桌  

　　李政波 中国国际电子商务中心首席分析师

　　王先庆 广东省全链产业研究院院长、广东财经大学教授

　　曲 建 中国(深圳)综合开发研究院副院长

　　(排名不分先后)

　　1《“十三五”商务发展规划》(“十三五”规划)提出“加强区域协同开放”，《“十四五”商务发展规划》(“十四五”规划)提出的是“优化区域开放布局”，提法改变的背后有怎样的含义?改变的原因是什么?

　　曲建：“十四五”规划在区位功能定位方面，根据我国对外开放、引进外资、发展外贸的具体情况进行了较大的升级。

　　对比“十三五”规划可以发现，“十四五”规划更加重视东部地区的发展引擎作用。

　　进入“十四五”时期，我国的外部发展环境发生了很大变化，尤其是商务环境中的外资、外贸形势都比“十三五”时期严峻。作为我国经济发展、改革开放的领头羊，东部地区在产业方面和体制创新方面的重要性都在“十四五”规划中得到体现。

　　值得注意的是，“十四五”规划对若干个地区明确提出了发展思路，例如“加快建设雄安新区开放发展先行区”“支持浦东新区高水平改革开放,打造社会主义现代化建设引领区”“支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区,支持建设横琴粤澳深度合作区”“推动粤港澳大湾区建设,促进提升粤港澳大湾区在对外开放中的支撑引领作用,建立与国际接轨的开放型经济新体制,建设高水平参与国际经济合作新平台,构筑‘一带一路’对接融汇的重要支撑区”，而这些在“十三五” 规划中均未提及，或无相关概念。

　　这些概念的提出预示着“十四五”期间，重大项目的空间布局将集中在东部地区，而东部地区的头部城市核心区域将发挥明显的示范带动作用。

　　在“加快中西部和东北地区开放步伐”方面，“十四五”规划大体上延伸了“十三五”规划中的概念和理念。

　　“加大沿边地区开放力度”章节中特别提到“沿边地区与沿海、沿江、内陆等地协同开放”“边贸创新发展，边境小额贸易企业能力建设”“边合区/经开区推动‘小组团’滚动开发，开展各生产要素协作，拓展国家级经开区对口合作”等内容。我国与14个邻国接壤，沿边是区域开放的又一个重点地区，“十四五”规划对此给予了高度关注。

　　值得注意的是，“边合区/经开区推动‘小组团’滚动开发”说明希望实现国内与国外、沿海与沿边的联动，在与发达经济体之间开展贸易的同时，我国的关注点开始向与周边国家的经贸往来调整。

　　具体实现途径，从空间上看，是通过边境合作区;从贸易形式上看，通过加工贸易落地;从承接主体看，是小额贸易企业能力建设。从这三个维度可以强化边境贸易，边境合作区的重要作用受到极大关注。

　　李政波：从“十三五”时期“加强区域协同开放”到“十四五”时期的“优化区域开放布局”，表明我国沿边、内陆、沿海区域已初步形成各有侧重的对外开放格局，但在开放步伐、开放程度等方面，区域之间还存在差异化、不平衡等问题，需要进一步优化加强。

　　习近平总书记指出，40年的改革开放经验表明，我们必须坚持全方位对外开放，不断提高“引进来”的吸引力和“走出去”的竞争力。一方面，构建国内大循环、国内国际双循环新发展格局，要求建设更高水平开放型经济体，不仅要充分发挥东部沿海地区开放优势，探索具有新优势的对外开放新模式，发挥“领头雁”的作用，还要推动沿边地区、内陆地区实现高水平对外开放;另一方面，适应国际经济形势变化，加强与“一带一路”沿线国家和地区开展多层次、多领域合作，也要求加快推进沿边、内陆地区开放步伐，构建形成陆海联动、内外联动、东西双向互济的开放格局。

　　王先庆：中国对外开放和对内开放是一个同步推进的渐进过程。在传统计划经济体制下，中国各区域存在着不同形式的条块分割和区域封锁，尤其是产业和市场封锁。四十多年来，尽管中国一直在深化改革开放，但实际上各区域的开放程度和改革深度存在着不一致、不平衡现象，这从各地的市场化、法治化、国际化程度和水平的差异性，以及资本、人口等的流动方向就可以看出来。

　　从区域差异看，东部地区，尤其是东南沿海地区的开放程度明显高于东北地区和中西部地区，因此，有针对性地解决各区域之间的开放屏障和重点难点问题，优化不同区域之间的开放布局，扫除各种阻碍产业链供应链体系构建以及商流、物流、资本流等流动的障碍，是深化开放的必然选择。之所以要进一步优化区域开放布局，最主要的原因就是为构建全国统一大市场以及推动国内大循环和构建双循环新发展格局提供最基础的市场环境与制度环境。

　　2“十三五”时期，“一带一路”经贸合作成果丰富;“十四五”商务发展规划的主要目标提出，“一带一路”经贸合作实现新突破。在“十四五”时期，依托“一带一路”建设，区域开放应如何抓住机遇?

　　王先庆：“一带一路”是当前实施和推进新发展格局的最主要抓手之一。依托“一带一路”建设，对外经贸合作以及区域开放有两大机遇需要紧紧抓住：一是选准重点区域和对象。通过深挖与“一带一路”上有紧密合作关系的地区和国家市场，构建更加稳定深化的产业链供应链以及贸易链体系，从而减少对外合作中的频繁波动和安全风险，夯实对外合作的根基。二是选择区域开放合作的重点领域，减少合作的盲目性和随意性。不同的区域和产业，相互合作的时机成熟度是不一致的，过早或过晚都不利。因此，找准“一带一路”沿线国家和地区产业、市场发展的节奏，有针对性和重点地进行产业布局和市场体系安排，尽量减少“孤军深入”式的投资和盲目合作，从而助推对外开放合作的高质量发展。

　　李政波：“一带一路”建设是我国实现更高水平开放型经济的重要抓手。“十三五”期末，我国已与138个国家、31个国际组织签署203份共建“一带一路”合作文件。2020年，我国与“一带一路”沿线国家货物贸易额1.35万亿美元，占外贸总额的29.1%;中欧班列全年开行1.2万列以上，同比上升50%。

　　在全球疫情反复与国际经济形势不确定性加大的双重作用下， “一带一路”建设呼声更加强劲，沿线区域经贸合作将迎来新机遇。“十四五”时期，依托“一带一路”建设，各区域应结合自身优势，积极对接区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)等国际经贸规则，推进与沿线国家和地区的合作;各区域应充分利用铁路、公路、航运、航空、管道等基础设施，构建全方位、多层次、复合型立体化开放通道;各区域应充分发挥“丝路电商”双边经贸合作新渠道，激发电子商务、数字商务创新活力，共享数字经济发展红利;各区域政府部门应加强风险防范及制度体系建设，以高水平开放进一步推动高质量发展。

　　3“十四五”规划强调巩固东部地区开放先导地位,率先推动全方位高水平开放。东部开放为什么位于区域开放的首位?

　　李政波：东部地区是我国对外开放的起步之地，在对外开放领域经验丰富、优势突出，对全国的带动作用十分突出。2020年，东部地区进出口贸易额占全国81.4%，实际利用外资占全国的88.4%。当前和今后一段时间，东部地区仍将保持强劲的资源集聚效应，占据全球价值链的核心节点，进一步提升对外开放能级，在更高层次参与国际经济合作和竞争。

　　将东部开放置于区域开放首位，巩固东部地区开放先导地位，将继续发挥其改革开放的示范引领作用，带动中部、西部、东北地区及沿边地区实现高水平对外开放;着力提升自主创新能力，探索更高水平对外开放发展路径模式，为其他地区提供可复制可推广的经验借鉴，使中西部地区、东北地区在对外开放领域对东部地区形成快速追赶态势，形成更加优化的区域开放格局。

　　王先庆：这是中国历史和地理格局的必然。在以农业为主的农耕时代，中部地区尤其是平原地区在发展农业方面更有优势，因此对外开放并不十分迫切。而在工业时代尤其是信息时代，资本、产业、市场等资源必须在全球配置，商流、客流、物流必须在全球流动，因此，对外开放合作是获得资本、产业和市场的前提条件。中国东部地区正好处于对外开放的窗口和前沿位置，有着天然的优势，因为只有海洋和港口才能承载巨量的商流和物流规模，满足工业化过程中的产业和市场需求。

　　事实上，改革开放的实践也证明，中国东部地区率先实施对外开放是成功的。现阶段，对外开放进入到深水区，尽管全国都在推进对外开放，但只有东部地区开放的基础条件更好，因此东部开放也就必然被放在首位。

　　4“十四五”规划在“加快中西部和东北地区开放步伐”中，明确支持中西部和东北地区承接国内外产业转移。目前与未来一段时期，中西部和东北地区主要有哪些产业转移机遇?

　　王先庆：任何国家和地区，产业转移都有其自身的规律。只有根据产业转移规律进行产业体系的重构、产业链的延伸、产业的变革和升级，才能持续保持产业的生命力和高质量发展。我国中西部和东北地区承接国内外产业转移也不例外。

　　在改革开放初期，东南沿海地区率先开启了工业化进程，在大规模承接境外产业转移的基础上，在不到四十年的时间里，基本完成了人类历史上最大规模且快速的工业革命，形成了新的“世界工厂”，这也成为中国崛起的标志性事件。目前，东南沿海地区正在深化工业革命和同步推进服务革命，在推动服务业与制造业深度融合的基础上，以科技创新为动力，以打造自主品牌和构建自主销售渠道为突破口，以争夺全球商品定价权和市场话语权为导向，打造了世界级的产业链供应链体系，全面实现产业转型和升级。

　　在这一过程中，必然形成两个结果：一是原有的产业链供应链重构过程中，必然会有一部分产业功能，需要在更大范围内，甚至在全国和世界范围内进行延伸性配置和布局，如仓储物流体系、商品展示体系、市场拓展体系等，这就产生了东部与中西部和东北地区形成相互合作的可能性与必要性。这种合作是源于产业链供应链的上下游之间的合作，实际上也就意味着部分产业功能和环节的转移，形成“总部(东部地区)+生产加工基地(中西部和东北地区)的发展模式”。

　　二是随着东南沿海地区城市和产业的升级，部分产业要素成本不断抬高，特别是土地和劳动力成本快速攀升，从而使部分传统产业的生产经营越来越缺少竞争力。但这部分产业又是民生性的传统优势制造产业，必须长期保持较高的稳定性，因此，就有了向中西部和东北地区转移的必要动能。这份产业转移清单主要包括服装、食品、家具、建材、玩具、家电、文具等产业，它们在互联网、物联网、5G、人工智能等新技术的加持下，在中西部和东北地区还有广泛的发展空间。

　　因此，中西部地区承接国内外产业转移的重心，应尽量主动融入到东部产业高级化进程中，在兼顾国外产业转移的基础上，重点承接更多的东部地区产业转移，从而尽早完成工业化进程。

　　李政波：2020年，中西部地区承接加工贸易梯度转移已取得积极成效，进出口增长11%，占比提升1.4个百分点;利用外资方面，东北地区和中西部地区部分省份吸收外资规模增长明显，辽宁、湖南、河北等省份分别增长13.7%、28.2%和35.5%。随着我国发展阶段、环境、条件发生深刻变化，以习近平同志为核心的党中央提出加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

　　中西部和东北地区提供了广阔的开放腹地，在吸引资金、技术、数据等要素方面有其独特优势，且近年来基础设施建设快速推进、交通往来更加便利、人力资源充足、自然资源丰富，承接产业转移综合优势与配套能力得到极大加强，迎来加快自身发展重大机遇。在纺织、服装、农产品加工等传统劳动密集型产业转移的同时，机械制造、电子信息、大数据等高端产业也在向中西部、东北地区转移，并在转移过程中实现技术、装备整体升级，产业集群式转移也不在少数。未来随着新版鼓励外商投资产业目录的实施，先进制造、高新技术、节能环保等领域以及研发设计、现代物流、信息服务等生产性服务业还有望更多投向中西部和东北地区。

　　5“十四五”规划在“深化对港澳台地区开放合作”方面提出，推动内地、香港、澳门三地共建单一自贸区。如何看待这一举措?

　　李政波：内地与港澳的单一自贸区建设重点是“单一”，也即“一体化”的自贸区。香港、澳门的贸易制度更加国际化，内地要与港澳贸易制度趋于一体化，体现了党中央建设更高水平开放型经济新体制的决心，也是探索推动贸易规则、贸易管理、贸易标准等制度型开放的有效途径之一。同时，这也为香港、澳门发展创造新机遇，有利于港澳融入国家发展大战略。

　　王先庆：相对于世界各国而言，中国与东盟、中亚、东欧、非洲、南亚等部分国家的开放合作越来越紧密，深度和广度都已经达到相当高的水平，尤其是中国与东盟的开放合作。然而，十分遗憾的是，由于历史原因，中国内部却存在“两岸四地”的制度和体制机制不一致问题，这不仅严重影响了中国对外的竞争与合作，而且制约了内部市场、产业与贸易等体系的整合，这在中华民族的伟大复兴之路上是一道不可绕过的障碍和必须突破的“坎”。

　　在当前条件下，尤其是“台独”力量的干扰下，中国大陆与台湾的开放合作陷入困境，难以深化。但是，随着香港国家安全等一系列相关法律法规的实施，长期阻碍香港与内地合作的各种“破坏性”因素正逐步减少，香港深度融入内地并与内地更进一步深化合作的时机越来越成熟。而澳门自回归以来，实际上一直在深化与内地的开放合作，以橫琴新区为载体，这种合作已经走向全面深化。下一步，随着后疫情时代的来临，中国及世界格局将出现新的巨大变化，香港经济的破局和复苏将面临巨大的机遇和挑战，如何应对这一新局面?内地、香港、澳门共建单一自贸区无疑是一个凝聚新动能、重构新体系的突破口。

　　一旦内地与香港、澳门建成单一自贸区，并在海南自由贸易港协同的基础上深度整合到RCEP中，那么，中国对外开放合作的格局将进入一个崭新的时代，并产生巨大的力量。此外，从粤港澳大湾区的发展角度而言，推动广东与香港、澳门在现有的中国(广东)自由贸易实验区基础上尽快构建扩大版的粤港澳自由贸易区，应是当务之急。

　　曲建：这是迄今为止对粤港澳经贸区最清晰、最明确的一次描述，为推动粤港澳经贸秩序的建立指明了方向。无论是在产业合作方面还是规则设计方面，“十四五”规划都对未来商务工作发展起到很关键的作用。